1．問 題 の 所 在

　通信ネットワークは社会インフラとして重要な役割を果たしており，通信サービスの停止等は社会経済活動に大きな影響を与える．特に社会経済システムのディジタル化の進展に伴い，通信障害が発生した際の影響は幾何級数的に深刻度を増している．このため，通信障害を防止する観点から電気通信事業法に基づく技術基準の策定・運用が行われているほか，各種ガイドライン^(注1)の策定・見直しや所要の技術開発などが行われている．

　しかし，通信ネットワークは技術的に大きな構造変化を遂げてきている．そこで本稿においては，こうした構造変化が起きている中にあって通信障害が社会に及ぼす負の影響を最小化するとともに，通信事業者による障害対策の効果を最大化する観点から，リスク評価を軸とする通信障害対策の在り方について整理する．

2．通信ネットワークの構造的変化

　通信ネットワークの構造的変化は多岐にわたるが，最大の変化の一つは回線交換網からIP網への転換である．回線交換網はエンドエンドの通信を回線占有で保証し，サービス品質も通信事業者によって厳密に管理されている中央集権型のネットワークである．これに対し，IP網で提供される通信サービスは，基本的に帯域を複数利用者により共有しつつパケット流通を行う自律分散を基本とするベストエフォート形のサービスである．この回線交換網からIP網への移行過程は完了段階に入りつつあり，NTT東西は2023年末をもって回線交換方式サービスの提供を終了し，IP網への移行を完了する方針を公表している^(注2)．

　このように，通信ネットワークの構造的変化の第1は「エンドエンドの品質保証形から自律分散のベストエフォート形への移行」である．このため，サービス品質の目指すべき水準を設定・維持するための手法が大きく変わってきている．

　次に，通信ネットワークの構造的変化のうち現在進行中なのがハード・ソフトの分離，すなわちSDN（Software Defined Network）/NFV（Network Function Virtualization）技術の実装である．

　これまで通信ネットワークを構成するハードは果たすべき機能が機器ごとに固定されてきた．しかし，ハード・ソフトの分離によりハード（機能が定義されていない汎用機器としてのホワイトボックス）の機能がソフトで定義されるSDN技術の実装が進んでおり，例えば米国で携帯事業に新規参入したディッシュ・ワイヤレスはAWS（Amazon Web Service）でネットワーク運用を行うクラウド実装型のネットワークを構築している^(注3)．

　すなわち，ネットワーク資源を必要な箇所・時間に仮想的に集めてトラヒックを処理したり，流通するパケットの重要度に応じてネットワークをスライシングした上で帯域制御を行うなど柔軟なネットワーク資源の管理・運用が可能になっていく．しかも，ネットワーク資源の配分を行うオーケストレータの役割がAIによって自動化されることが期待されている．

　このように，通信ネットワークの構造的変化の第2は「ハード・ソフト一体型からハード・ソフト分離型への移行」であり，一つの通信ネットワークを機能させるのに必要なプレーヤの数が増加している点が挙げられる．換言すれば，この構造的変化によりリスク因子の数が急速に増加しており，リスク管理が通信サービスの安定提供のために極めて重要な要素となってきていると言える．

　このように，回線交換網からIP網への移行，そしてハード・ソフト分離を実現するSDN/NFV技術の実装により，通信障害を生じさせるリスク因子の増加や多様化が進んでいる．このため，伝統的な無謬主義を前提とする通信障害の評価や通信障害への対応策は修正が求められている．

3．リスクの多様化

　ネットワークの構造的変化を原因とするリスク因子の増加や多様化が進む中，通信ネットワークの運用に関わるリスク評価について今日的観点から整理し，許容可能な残存リスクを見極めつつネットワークを運用すること（ゼロリスクの達成から残存リスクの管理への転換）が必要になっている（図1）．

　まず通信障害を起こす可能性があるリスクには，内的（自律的）要因と外的（他律的）要因がある．このうち内的要因とは，設備の老朽化，ぜい弱性の顕在化，運用ミス，ソフトウェアのバグなどが含まれる．また外的要因とは，自然災害，サイバー攻撃，接続（卸元）事業者における障害，ソフトウェアのサプライチェーンリスク^(注4)などが含まれる．外的要因（特にサイバー空間における脅威）はリスク因子としての複雑性が近年増している．その背景には武力攻撃とサイバー攻撃を組み合わせるハイブリッド戦争がウクライナで現実化するなど，国家主体によるサイバー空間への関与が強まっていることが背景の一つとして挙げられる．

4．機能保証の手法

　前章で見たように，通信ネットワークに関わるリスク評価については内的要因と外的要因に分かれる．そのうち，後者の外的要因に関するリスク管理の手法が機能保証（mission assurance）である^(注5)．

　宇宙政策委員会⁽²⁾によれば，機能保証は「事案発生前の対象（防衛行動）」，「システム構築時の対策（抗たん性強化）」及び「事案発生後の対策（再構築）」の三つのフェーズが存在し，必要な施策を講じることで通信ネットワークに求められる「機能（能力）の確保」と「迅速な機能復旧」を確保することが可能となる（図2）．

　通信事業において「機能の確保」と「迅速な機能復旧」を実現する場合，その具体的な水準（しきい値）は電気通信事業法第28条等に定める重大事故報告の基準がそれに該当する．具体的には通信障害が発生した場合の影響利用者数と通信障害の継続時間であり，これを上回る通信障害の場合は重大事故として政府に報告（事故後速やかに一報，30日以内に報告書を提出）する制度がある（図3）．このため，このしきい値内で障害事案を解消するために機能保証のメカニズムを活用することとなる．

　ちなみに機能保証に基づくリスク評価は主としてサイバーセキュリティ分野で採用されている．例えばサイバーセキュリティ戦略本部は，通信，電力，鉄道など14分野をサイバーセキュリティ確保のための重要インフラと位置付け，そのリスク管理の手法として，機能保証の考え方に基づくリスク評価を推奨している⁽³⁾．

　その際，本文書では機能保証について，「重要インフラ事業者等が社会経済システムの中で果たすべき役割・機能を発揮するために維持・継続することが必要なサービスを特定し，許容できないリスクがない状態（＝安全）を確保しつつ，そのサービス提供を継続するために必要な業務や経営資源に係る要件を分析・評価した上で，『これに影響する事象の結果からリスク源まで』を演繹的に特定・分析・評価するアプローチ」（注：『』は強調のために筆者追記）であると規定している．

　このように，機能保証の考え方は通信事業者ごとに個別に適用するだけでなく，上流から下流に至るサプライチェーンに参加する企業群での取組みや他の業態を含む重要インフラ全体での取組み（例えば重要イベントの開催に向けた業態横断的な防御対策）などの面的な取組みにも有効である．

5．信頼性確保の手法

　次に，信頼性確保の手法としてはハード中心の対策として冗長性確保の観点から対策が講じられてきている．例えば，総務省研究会報告書⁽⁴⁾では，通信障害対策として，ガバナンス強化，外部（第三者）モニタリングの実施，リスク管理の強化，予備系設備への切換不能時の対処のためのリスク管理，著しい高負荷時の動作検証，データ蓄積型設備への定期監視，訓練の実施，ヒューマンエラー防止対策，利用者への周知広報などを主要項目として列挙している．

　このうち，外部モニタリングの実施については，金融庁による金融機関への検査・監督や国土交通省による運輸部門の保安監査の例を引きつつ，「（監査の）基本方針に基づき，毎年，（環境の変化等を踏まえ重視する観点や点検対象となる設備等を記載した）実施計画を策定して，実施していくことが考えられる」としている．

　このように，総務省研究会報告書は設備面に着目したハード主体のリスク管理，より具体的には冗長性を確保するための信頼性確保のための施策強化に力点が置かれている（図1の濃い色の部分）．これは，設備に着目し設備面を中心に規律を構成してきた電気通信事業法の枠組みの中で合理性を有するものであるが，今後のネットワーク構造の変化に対応した規律の不断の見直しが重要である．

　具体的には，前述のとおりSDN/NFV技術の通信ネットワークへの実装が進むハード・ソフト分離型のネットワーク構造に適用したリスク管理が求められる．この点は前掲の総務省研究会報告書においても視野にとらえており，「仮想化技術等の進展によって，モバイル網のコアネットワークのような電気通信回線設備の伝送交換の制御に係るコア機能を自ら管理せず，外部から当該コア機能の提供を受けて，電気通信サービスの提供を行うことが技術的に可能となっており，（中略）このような場合であっても，外部から提供を受けたコア機能に関しても電気通信サービスの確実かつ安定的な提供のために不可欠なものとなることから，適切にガバナンスを強化していく取組が重要である」と指摘している．

　このように総務省研究会報告書ではハード・ソフト分離という構造的変化について「ガバナンス強化」という一般的な記述にとどまっているが，その具体的な運用の在り方について検討を具体化していく必要がある．

　その一つの手掛かりがグーグルの提唱するSRE（Site Reliability Engineering）の考え方である⁽⁵⁾．

　アプリケーション主体のネットワーク構造になると，ネットワーク運用部門とネットワーク開発（機能追加）部門の連携の在り方が問題となる．機能追加が多数行われると，それだけ運用部門にとっては運用リスクが高まることになる．他方，運用部門の立場を受け入れた安定運用のみを取り入れると機能追加による利便性向上が果たせなくなる．

　このため，運用部門と開発部門の間のトレードオフ関係を調整するメカニズムが必要になる．

　SREでは，その判断基準としてSLO（Service Level Objective）を設定し，スループットなどネットワークの運用に関わる基準値を設定する．その際重要なのが「エラーバジェット」という考え方である．すなわち，エラーによるネットワーク停止時間がエラーバジェットを超える（想定以上のネットワーク障害が発生）場合には運用部門の活動を重視して安定運用を確保することに注力し，開発部門による機能リリースを控えることになる．

　このように開発者と運用者を一体的に捉えつつエラーバジェットを基準としてネットワーク管理の力点の置き方を変えるのがSREの基本的なアプローチである．

　加えて，SDN/NFV技術が実装されたネットワーク運用におけるオーケストレーション機能の自動化をAIに委ねる場合，通信事業者によって設定されたネットワークの運用方針をAIが遵守しているかどうか定期的に確認することを可能にするAIのアルゴリズムのガバナンスや説明責任（アカウンタビリティ）を果たしているかどうかという透明性の視点も重要な検討事項になる．

6．留意すべき事項

　ネットワーク構造の変化に伴い，通信障害が発生した場合の対応の在り方も大きく変わりつつある．その根底にあるのは無謬主義からリスク管理主義への転換であり，他方，発生する障害が社会的に許容範囲内に収まっていると言えるのかどうか，社会全体のコンセンサスを得ながら丁寧なルールづくりを進めていく必要がある．その観点から留意すべき事項として以下の3点を指摘しておきたい．

　第1に，無謬主義からリスク管理主義に移行するとしても，障害発生時の利用者への情報提供は迅速かつ充実した内容であることが必要になる．総務省ガイドライン⁽⁶⁾は，こうした問題意識に立って，復旧の見通し（復旧進捗状況，復旧予定告示等）または復旧日時，代替的に利用可能な通信手段とそれらの利用方法，対象事故等の原因及び場所，掲載事項がいつの時点のものかを示す日時等の情報提供の必要性を指摘している．特に，携帯電話が国民全てのライフラインとなっている今，復旧の見通しに関する情報及び代替的に利用可能な通信手段とそれらの利用方法に関する情報は飛躍的に重要になってきている．

　なお，後者の代替手段の提供に関連して，総務省での検討の過程で出てきた携帯電話事業者間のローミングの実現（2025年度末をめどに実現）やMVNO事業者等によるマルチプロファイル対応型のSIM（1枚のSIMで複数事業者の回線を切り換えて利用可能）の提供といった取組みが出てきたことは利用者の視点から見て評価できる．

　第2に，ハード・ソフト分離の進展に伴って，総務省研究会報告書も指摘しているように，海外のクラウドからソフト機能が提供される事例も今後多数出てくると考えられる．こうした機能提供の在り方は現行法においても可能であるが，かつてインターネットの経路設定問題で日本の通信サービスが混乱した事例^(注6)などに見られるように，複数事業者・ベンダ間の責任関係の明確化が今後ますます重要になる．一義的には，利用者と直接契約しているサービス提供者が利用者に対して責任を持つべきであるが，リスク管理の切り分け（責任分界点の明確化）など平時から障害発生時に備えた対応策を明確化し，十分な説明責任が果たされるような環境を整えておくことが重要である．

　第3に，ネットワーク管理者による平時のリスク管理や通信障害発生時の対応については，複雑化してきている一方，対応の迅速化が従来以上に求められるようになってきている．こうした中，規律の在り方について従来以上にソフトローの重要性が高まってきている．例えば，基本的な規律を国が定め，これを実現するための具体的な対応策については各事業者が自主的取組みとして実施し，その成果を国が評価し，必要に応じて規律に盛り込むという共同規制（coregulation）のアプローチなども取り入れ，柔軟かつ多様な取組みを通じたリスク管理を実現していくことが望ましい．

7．結　　　　　語

　以上見てきたように，通信ネットワークの構造的変化として「エンドエンドの回線交換方式から自律分散のベストエフォート形への移行」が完了間近であるほか，「ハード・ソフト一体型からハード・ソフト分離型への移行」が進行している．こうした変化は通信ネットワークを巡るリスク因子の増加と多様化をもたらし，通信障害の発生リスクに影響を与える．

　こうした中，基本的には通信サービスの運用の在り方として伝統的な無謬主義からリスク管理主義に移行する中，包括的なリスク管理の在り方として外的要因を扱う機能保証と内的要因を扱う信頼性向上の二つの取組みが必要になる．特に，機能保証についてはサイバーセキュリティの文脈で語られることが多いものの，リスクの増加や多様化が進展する中，従来のネットワーク信頼性向上のための方策と一体的・包括的に取り組むことが重要になってきている．

　また，その際には通信障害発生時の利用者説明の充実，海外からのサービス機能提供への着実な対応，ソフトロー的なアプローチの充実なども図っていく必要がある．

　このように，ネットワーク構造が今後も大きく変化していくことが見込まれる中，そうした構造変化に対応しつつ通信障害とそれに関連するリスク評価等の在り方について不断の見直しを行っていくことが求められる．

文　　　　　献

（2023年7月27日受付　2023年8月14日最終受付）